• JMG (avec Jean-Michel Hennebert)

Un État de sièges


Au cœur des sociétés et établissements publics dans lesquels il détient des participations, l’État se positionne par sa présence dans les conseils d’administration. Certains hauts fonctionnaires siègent dans une demi-douzaine de structures, illustrant la double problématique des jeux d’influence politique et de la raréfaction des compétences. Dans un souci d’efficacité et de transparence, le gouvernement entend professionnaliser la représentation de l’État au sein de ces conseils. Mais la question des rémunérations ne semble pas près d’être étalée sur la place publique.


Ils sont plus de 230 et ils occupent plus de 420 sièges d’administrateur. « Ils », ce sont les représentants de l’État qui siègent dans les conseils d’administration des sociétés, établissements publics et autres GIE dans lesquels l’État détient une participation. « Ils » sont, dans la très grande majorité des cas, (hauts) fonctionnaires, même s’il arrive à l’exécutif de désigner des experts issus de la société civile pour représenter leurs intérêts. On peut, par exemple, citer le cas de l’avocat Paul Mousel, qui siège en tant que représentant de l’État à la présidence du Centre hospitalier de Luxembourg.


Cette apparente large répartition des mandats entre administrateurs est, sous certains aspects, trompeuse, si on considère que 11 de ces administrateurs (soit moins de 5 % du nombre total) cumulent à eux seuls une soixantaine de sièges (soit près de 15 % du total, voir nos encadrés par ailleurs).


D’après les rapports annuels et les publications officielles des sociétés au Registre du commerce, cinq de ces représentants de l’État détiennent, chacun, six mandats : Jean-Marie Haensel et Jean-Luc Kamphaus (ministère des Finances), Tom Weisgerber et Félicie Weycker (ministère du Développement durable et des Infrastructures) et Françoise Thoma qui, en sa qualité de présidente du comité de direction de la Banque et caisse d’épargne de l’État (BCEE), siège dans divers conseils d’administration où la BCEE détient elle aussi des participations.


Les six autres administrateurs cumulent, chacun, cinq sièges : Patrick Gillen, pourtant directeur honoraire du contrôle financier ; Isabelle Goubin, Étienne Reuter et Michelle Steichen (ministère des Finances), Jean Leyder (ministère du Développement durable et des Infrastructures) et Patrick Nickels (ministère de l’Économie).


Rémunération: une loi non appliquée


Cette accumulation de responsabilités n’est pas sans poser de questions quant à leur caractère « raisonnable ». D’un côté, bien sûr, le vivier de compétences au Luxembourg n’est pas infini et il peut être difficile de trouver autant de profils adéquats qu’il y a de sièges à pourvoir. Un déficit de compétences pourrait très vite devenir flagrant.


Mais d’un autre côté, dans les recommandations figurant dans le recueil Les X principes de gouvernance d’entreprise de la Bourse de Luxembourg, il est indiqué que « chaque administrateur s’engage à consacrer à ses fonctions le temps et l’attention requis et à limiter le nombre de ses autres engagements professionnels (en particulier les mandats détenus dans d’autres sociétés) dans la mesure nécessaire pour pouvoir s’acquitter correctement de ses tâches », précisant qu’« un administrateur ne devrait accepter qu’un nombre limité de mandats d’administrateur dans d’autres sociétés ». Toute la nuance réside sans doute dans la définition du terme « limité ».


Cette même « philosophie » se retrouve également dans des recommandations publiées par la Commission européenne dès février 2005. Deux années plus tard, le Cepros (Centre d’études prospectives), dans le cadre d’une vaste réflexion sur le rôle de l’État luxembourgeois dans l’économie nationale, avait aussi proposé de « réfléchir sur une redéfinition du statut d’administrateur public, d’établir des critères de sélection objectifs des représentants de l’État dans les entreprises, de clarifier par écrit leur mandat et le rendre public ».


Au Luxembourg, la loi concernant le statut des administrateurs représentant l’État ou une personne morale de droit public dans une société anonyme date du 25 juillet 1990. Le texte ne comporte qu’un seul et unique article et ne donne aucune indication quant au nombre de mandats qu’un tel représentant est susceptible d’occuper.


Le seul point vraiment « concret » concerne le volet de la rémunération : « Les émoluments leur revenant sous quelque forme que ce soit sont touchés par l’État ou la personne morale de droit public qui les a fait désigner ; il appartient au gouvernement en conseil ou à l’organe dirigeant de la personne morale de droit public d’arrêter les indemnités à allouer à ces administrateurs pour l’accomplissement de leur mission. »


Sauf que, dans les faits, cette loi n’est que très peu, voire pas du tout, appliquée. Peut-être la volonté de transparence affichée par le gouvernement pourrait-elle aussi concerner ce domaine, les informations liées aux rémunérations des administrateurs n’étant que très rarement communiquées en dehors du contexte des sociétés cotées. Un vœu pieux à en croire une réponse parlementaire adressée en avril 2014 par le Premier ministre Xavier Bettel, interpellé par le député Déi Lénk Justin Turpel : « Afin d’éviter d’exposer la situation individuelle des membres des conseils d’administration concernant les rémunérations allouées, et de ce fait celle des autres collègues administrateurs n’ayant aucun lien avec le secteur public, le gouvernement ne peut pas publier les montants des indemnités touchées par les fonctionnaires-administrateurs. » Circulez, il n’y a donc rien à voir.


Et le Premier ministre d’enterrer, de fait, une loi dont on se demande bien pourquoi elle n’a pas encore été abrogée ou, au mieux, modifiée : « Si le gouvernement estime, comme c’est le cas en règle générale, que les indemnités touchées par les administrateurs correspondent à la surcharge de travail respective, il ne demande aucun remboursement de la part de ces derniers », avait-il ainsi ajouté dans sa réponse.


Pourtant, une lueur d’espoir demeure : le 10 février dernier, le conseil de gouvernement a adopté de nouvelles lignes directrices pour la création d’établissements publics. Il est prévu que les indemnités des membres des conseils d’administration soient fixées par règlement grand-ducal, « afin d’assurer la transparence de ce type de rémunérations ». Une disposition qui ne s’applique cependant pas aux établissements déjà existants.


Conflits d’intérêts réels ou apparents


Pour autant, le système fonctionne très bien comme ça et chacun semble y trouver son compte : l’État qui garde la main sur les personnes qui le représentent, et les administrateurs qui se voient proposer là un complément de revenus parfois substantiel, pouvant, dans certains cas, les motiver pour ne pas aller se tourner vers le secteur privé. Car il est des compétences – et des carnets d’adresses – pour lesquelles la fonction publique ne peut pas toujours s’aligner en termes de salaires, contrairement à certaines idées reçues.


La dimension politique n’échappe évidemment à personne dans la façon dont les gouvernements gèrent la présence de leurs représentants dans les conseils d’administration des sociétés. À chaque changement de coalition, certains sièges deviennent bien vite éjectables. Quelques semaines après sa prise de fonction au ministère des Finances, Pierre Gramegna avait réorganisé son équipe. Exit Alphonse Berns (alors directeur chargé des questions de fiscalité), Georges Heinrich (directeur du Trésor) et Sarah Khabirpour (chef de cabinet et premier conseiller de gouvernement) qui avaient dû aussi rendre leurs mandats respectifs : Cargolux pour le premier ; BGL BNP Paribas (dont il était président), Entreprise des P & T et BCEE pour le deuxième ; CSSF (Commission de surveillance du secteur financier, dont elle était la présidente), Bil et Bourse de Luxembourg pour la troisième.


La situation de cette dernière n’avait d’ailleurs pas manqué de soulever bien des questions qui n’avaient, du reste, jamais vraiment été tranchées : n’y avait-il pas un conflit d’intérêts à être à la fois administratrice d’une banque et présidente de l’organe de surveillance du secteur bancaire ? Sans compter que la Bourse est elle aussi sous la surveillance de la CSSF…


La cristallisation sur la personnalité un peu « hors norme » de Mme Khabirpour (une femme, qui plus est jeune et diplômée) a eu aussi pour effet de servir de contre-feu à d’autres cas « apparents » de tels conflits d’intérêts : Étienne Reuter passant, presque instantanément, du conseil de la Bil à celui de BGL BNP Paribas ; Victor Rod dirigeant à la fois le Commissariat aux assurances et présidant le conseil d’administration de la BCEE, actionnaire à 40 % d’une des principales compagnies d’assurances du pays, La Luxembourgeoise ; Tom Weisgerber présidant la société d’exploitation de l’aéroport de Luxembourg tout en siégeant dans les conseils des compagnies aériennes Luxair et Cargolux ou, à un degré moindre, Georges Heinrich siégeant à la fois dans deux banques concurrentes (BGL BNP Paribas – qu’il présidait – et BCEE), mais aussi à l’Entreprise des P & T, qui opère elle-même des activités bancaires… un cas de figure que l’on retrouve aujourd’hui avec Betty Sandt, administratrice de la BCEE et de l’Entreprise des P & T.


Toujours très remonté dès que la question lui est posée, Victor Rod (entre-temps retraité du Commissariat aux assurances) a toujours veillé scrupuleusement à ne pas mélanger ses deux casquettes et à prendre le recul nécessaire en cas de survenance, concrète, d’un tel conflit d’intérêts. On peut supposer qu’il en va de même pour tous les autres cas, quand bien même la situation fait un peu désordre. « Il y a deux aspects à prendre en considération, analyse Raymond Schadeck, le président de l’Institut luxembourgeois des administrateurs (Ila), qui abonde d’une certaine façon dans ce sens. En premier lieu, il faut savoir si la structure ou l’administrateur en lui-même sent qu’il y a en effet un conflit. En second lieu, il faut voir quelle est la perception de ce conflit vu de l’extérieur. C’est ça qu’il faut bien gérer, sachant que c’est généralement la perception qui compte, avant tout le reste. N’importe quel administrateur peut être le plus indépendant et le plus rigoureux dans l’exercice de ses mandats, si le grand public ne le voit pas comme ça, le problème restera entier. »


Des formations en cours


Les temps changent et l’importance prise par les conseils d’administration dans les principes de gouvernance aussi. Il est bien révolu le temps où un siège dans un conseil d’administration pouvait s’apparenter à une récompense pour services rendus, à un joli placard doré pour terminer une carrière. Les obligations de plus en plus importantes imposées à des administrateurs ont accéléré un certain mouvement de « professionnalisation » de la fonction.


Et c’est d’ailleurs dans cette direction que le gouvernement veut s’engager, puisque dans la réponse à la question posée par le député CSV Laurent Mosar début février (lire aussi en page 28), les ministres de l’Économie, Étienne Schneider, et des Finances, Pierre Gramegna, ont clairement indiqué que « le gouvernement a pris des mesures visant à professionnaliser la représentation de l’État dans les conseils d’administration et à mieux outiller ses représentants pour accomplir leur mission ».


Concrètement, cela signifie que les administrateurs étatiques devront désormais adhérer à un code de conduite que le gouvernement vient d’arrêter (et rendra public « dans quelques semaines », a-t-il été indiqué à Paperjam à la mi-mars). « Ce code précisera les prescriptions et principes fondamentaux auxquels sont tenus les administrateurs, dont le désintéressement, l’intégrité, l’objectivité et la transparence ; ainsi que les obligations et responsabilités des représentants de l’État en tant qu’administrateurs. »


En outre, les administrateurs bénéficieront d’une formation spécifique organisée en collaboration avec l’Ila et l’Institut national d’administration publique (Inap). « Cette formation est destinée à les préparer à la fonction d’administrateur en les familiarisant avec des tâches qui leur incombent », précisent les deux ministres. Un ancien administrateur de l’État, aujourd’hui passé dans le privé, témoigne que lorsque des mandats au sein d’établissements publics lui furent attribués il y a quelques années, il ne reçut aucune instruction particulière et dut, de lui-même, s’enquérir du profil législatif de ces établissements et entrer directement en contact avec leurs directeurs.


« Cela fait environ un an que nous travaillons sur ce dossier, explique à Paperjam Raymond Schadeck, qui note que plusieurs représentants de l’État sont déjà membres de l’institut. Il y a des particularités propres au secteur public et il faut bien les maîtriser. Et il faut aussi voir dans quelle mesure les règles de bonne gouvernance d’une société commerciale peuvent être reprises telles quelles dans un établissement public ou dans un GIE. »


En début d’année, un premier cycle de formation « test » s’est déroulé, avec trois modules de quatre heures consacrés aux principes généraux de gouvernance d’entreprise (y compris les structures publiques), à l’efficacité et à l’impact du conseil d’administration et, enfin, aux spécificités fiscales financières et aux reportings. Une quinzaine de personnes ont assisté à ces formations qui se sont étalées entre janvier et février. L’heure est au bilan de cette phase de test et à l’élaboration d’un programme plus affiné, éventuellement enrichi de formations plus approfondies sur certains thèmes.


(article publié dans l'édition d'avril 2017 du magazine Paperjam)

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